Dokument
The Future of Tax Policy in the EU. From "Harmful" Tax Competition to EU Corporate Tax Reform
Artikel intagen i Svensk Skattetidning nr 2 2000 s. 188
CEPS
Centre for European Policy Studies (CEPS) presenterade vid ett seminarium i Brüssel den 10 november 1999 en rapport med rubricerade titel. Rapporten riktar sig till Europas politiker EUs organ med uppmaning att ta ställning till en genomtänkt policy för bolagsbeskattning. Vid seminariet deltog bl.a. Michel Aujean, direktör för DG XXI vid EU-kommissionen.
CEPS är en oberoende internationell organisation bildad 1983 under belgisk lagstiftning. Medlemmar i organisationen är bl.a. ett antal större donatorer, privata företag och public service-företag och institutioner; påfallande många svenska storföretag är medlemmar. Sedan 1983 har CEPS haft en central betydelse för att uppmuntra studier och diskussioner av europeiska frågor. CEPS är oberoende i sin politiska filosofi, tvärvetenskaplig i sin akademiska hållning och ägnar sig åt att bedriva grundläggande och inträngande forskning. Dess möten, seminarier och konferenser utgör opartiska fora för debatt på högsta nivå i dagsaktuella frågor.
CEPS strävar efter att uppfylla följande mål.
- Att förse beslutsfattare inom och utom regeringskanslierna, med auktoritativ och oberoende information och analys i europafrågor.
- Att bidra till och att påverka den allmänna debatten om europeiska institutioner och politik.
- Att skapa ett internationellt nätverk av ledare och andra berörda personer som genom samarbete kan höja temperaturen i utvecklingen av europeisk integration och samarbete.
I en särskild arbetsgrupp har CEPS under 1998 och 1999 bedrivit diskussioner rörande problemen i det internationella skattesystemet och deras troliga orsaker. I synnerhet har diskussionerna rört sig om vilka framsteg som kan vara möjliga vad gäller bolagsbeskattningen inom EU på medellång (ca 5 år) sikt.
Gruppen har letts av den internationellt välkände brittiske advokaten, skattejuristen och forskaren vid Institute for Fiscal Studies (IFS) i London, Malcolm Gammie, med italienaren Claudio Radaelli, verksam vid universitet i Bradford, som sekreterare. Från svensk sida har deltagit Leif Edvardsson, SAF, Krister Andersson och Sven-Olof Lodin, Industriförbundet, Åke Gustafsson/Knut Hallberg, FS-banken, Paul Bergström, SE-Banken, och Niclas Virin, Handelsbanken.
Företagbeskattningen - problem och lösningsförslag
Rapporten pekar ut sex punkter på företagsbeskattningsområdet som utgör viktiga hinder för utvecklingen av den gemensamma marknaden.
" Närvaro av femton olika skattemyndigheter med olika administrativa regler och förutsättningar och olika sätt att tackla cross border-tvister.
" En labyrint av olika regler för att beräkna skattepliktig vinst.
" Behov att för skattemyndigheter motivera prissättningen (arm's length) i affärer mellan närstående och i allt högre grad integrerade företag när jämförbara transaktioner inte finns.
" Bristen på enhetliga spelregler beroende på skillnader i skattebaser, olikheter i redovisningsregler, ogenomskinliga skattesubventioner samt - för skatteadministrationerna - hinder för informationsutbyte.
" Omöjligheten att kvitta förluster i ett land mot vinster i andra.
I CEPS-rapporten skjuts fyra möjliga handlingsalternativ fram för en mera fullödig skattepolitik inom EU. Ett är den av Stockholmsgruppen under ledning av Sven-Olof Lodin och Malcolm Gammie samt ett antal andra välrenomerade internationella skatteexperter i maj 1999 lanserade Home-State Taxation (HST)-modellen. För en större svensk publik presenterades förslaget om HST vid det skatterättsliga symposiet i Karlstad i september 1999 och publicerades det i Svensk Skattetidning 1999 s. 656 ff. HST gör det möjligt för europeiska företag (bolag, filialföretag och koncerner) att beskattas i enlighet med ett enda regelverk, - det som gäller i bolagets/koncernmoderbolagets hemstat. Varje medlemsstat i vilket företaget är verksamt delar på vinsten - i förekommande fall efter kvittning av förluster i filialer i vissa länder mot vinster i andra - såsom den beräknas i hemstaten och fördelas mellan staterna i enlighet med en överenskommen formel. Bedrivs verksamheten i olika bolag i en koncern får kvittning ske av förluster i ett bolag mot vinster i ett annat - även om bolagen ligger i olika länder. I samtliga bolag beräknas resultatet enligt de regler som gäller i koncernmoderbolagets hemstat. De EU-stater, som inte vill eller kan, behöver inte delta.
Ett annat av CEPS diskuterat alternativ är EU profit allocation (EUPA) som fastställer en gemensam definition för vinstberäkning inom EU och fördelar vinsten i enlighet med en formel. Ett tredje är en EU corporate income tax (EUCIT)-regim som ger företagen möjlighet att få bolagsskatten bestämd och påförd på EU-nivå, men där varje medlemsstat har kvar sin rätt att påföra sin egen bolagsskattesats.
Det fjärde alternativet är att helt enkelt avskaffa bolagsbeskattningen. CEPS-rapporten finner att 0-beskattning av företag är osannolik men kan bli mer trolig med tiden i takt med att vinstbeskattningen helt enkelt tynar bort och inkomstbeskattning ersätts med indirekt beskattning.
Förslagen anges inte utesluta varandra utan representerar olika stadier av mindre eller större förändring. CEPS tror att HST har störst möjligheter till framgång. Den tar de politiska förutsättningarna och begränsningarna på större allvar, men en snabb förändring i debatten skulle enligt rapporten kunna öka de politiska chanserna för mera radikala idéer som EUPA och EUCIT. HST respekterar medlemsstaternas autonomi i de avseenden de kan ha stor betydelse (dvs. såvitt avser skattesatserna). De kräver inte heller tillskapandet av EU-omfattande bolagsskatter. Det fungerar i kraft av ömsesidigt erkännande - en princip som hittills varit ett fungerande alternativ till harmonisering.
Kan bolagsskatten avskaffas?
Själv drev jag hårt frågan om bolagsskattens avskaffande. Det är enligt arbetsgruppen, det mest radikala förslaget. Tanken i rapporten är att det är beskattningen av outdelade vinster som skall avskaffas. Utdelningsbeskattning skulle fortsätta att ha sin betydelse beroende på dess samband med andra hushållsinkomster. Rapporten nämner särskilt Estlands beslut att avskaffa bolagsskatten på outdelade vinster - ett beslut som numera har genomförts och som Madis Üürike behandlar i en annan artikel i detta nummer. För egen del hävdade jag att det inte finns fog att beskatta företagen för deras vinster ens om de delas ut, vilket ju är fallet i Estland. Däremot kan jag tänka mig att mottagen utdelning beskattas som inkomst hos aktieägarna (hushållen).
Det mest robusta argumentet för förslaget att avskaffa företagsbeskattningen är, enligt rapporten, att endast individer (hushållen) bär skatterna. Därför är det ekonomiskt poänglöst att beskatta företagen för deras inkomster, eftersom inkomsterna ändå kommer att bli beskattade vid något senare tillfälle som hushållsinkomst (löner och utdelningar). Till detta kommer att det har blivit mycket svårt att upprätthålla bolagsskattereglerna i öppna marknader. För kapitalimporterande länder med utländska aktieägare kan visserligen bolagsskatten vara ett sätt att få ut något av det som annars skulle tillfalla utländska finansiella intressenter. Men det är sannolikt att bolagsskattebördan bara skiftas om från lättrörligt kapital till trögrörliga baser i ekonomin såsom löner och markhyror.
Bolagsskatten har givit upphov till de mest komplicerade av lagar framhålls det i rapporten. Skatteplanering tar i anspråk ansenliga resurser som skulle kunna sysselsättas mera produktivt. Och allt detta endast för en obetydlig del av de totala skatteinkomsterna. Bolagsskatterna motsvarar inte mer än 2-3 % av BNP i EU och USA.
Det är - menar rapporten och citerar ett uttalande i Överhuset av professor Michael Devreux - fullt möjligt att bolagsskatten till slut försvinner:"Om jag får göra en djärv gissning skulle jag säga att bolagsskatten till slut bara tynar bort - delvis på grund av konkurrensen mellan staterna, delvis därför att företagen kan organisera sina affärer effektivt för att reducera bolagsskatten".
Rapporten tar också upp min artikel The Taxation of Enterprises - An Unnecessary Evil som var intagen i nr 6 1999 av Tax Planning International Review och prövar den av mig ställda frågan om ett land som idag startar från scratch skulle införa ett bolagsskattesystem. Den artikeln bygger på samma underlag som mitt anförande vid det ovan nämnda skatteseminariet i Karlstad som refererades i Svensk Skattetidning 1999 s. 760 ff. Min slutsats är att så inte skulle ske. Tesen styrks i viss mån av att Estland - bortsett från de första tio åren efter frigörelsen - insett att en sådan beskattning hämmar den tillväxt som är en självklar och nödvändig förutsättning för att återupprätta landets välstånd och snabbt uppnå den ekonomiska standard som länderna i västeuropa och nordamerika kunnat utveckla under det halvsekel som Estland tillhörde Sovjetunionen.
Frågan är om regeringarna passivt kommer att acceptera att vinstskatten bara tynar bort, eller om de kommer att försöka motarbeta en sådan utveckling eller reglera övergången till en värld utan bolagsskatter. Det blir då en delikat fråga vilken attityd EU och dess institutioner skall inta. Rapporten anser att det är de enskilda staterna som självständigt bör ta ställning. Men om det är riktigt, betyder det att bolagsskatten inte borde ligga inom gemenskapens handlingsramar alls, dvs. raka motsatsen till de övriga förslagen som ju kräver en uttalad EU-uppfattning om att staterna skall behålla någon form av bolagsskatt vad än de individuella medlemsstaterna anser.
Rapporten berör de klassiska skälen för att beskatta bolagen för någon del av deras vinster. Det brukar hävdas att bolagsskatter kan relateras till avkastning som är lands-specifik. Bolag utnyttjar naturtillgångar, infrastruktur, socialförsäkringssystem och andra resurser som är unika för ett visst land. I den mån det är olämpligt att påföra avgifter som är relaterade till sådana faktorer, anses bolagsskatten tjäna som ett surrogat i brist på bättre för att avkräva bolag betalning för deras användning av de offentliga resurser som annars skulle tillhandahållas utan kostnad. Det hävdas också i den vetenskapliga debatten och litteraturen att lands-specifik avkastning uppkommer ur de fördelar som resursansamlingar (agglomeration of benefits) och hemmamarknadsstorlek utgör.
Ett argument mot att ta bort bolagsskatten är att det skulle uppstå ett incitament för personer att bolagisera sina inkomster och behålla besparingarna obeskattade inom bolagen. Den individuella konsumtionen skulle därefter kunna finansieras genom krediter med aktierna i bolaget som säkerhet eller, som rapporten lite vårdslöst skriver, "genom räntefria lån från företaget". I vart fall kan bolagen användas som sparbössor för obeskattade inkomster och obeskattad avkastning av dessa inkomster.
Rapporten sammanfattar för- och nackdelar med avskaffandet av bolagsskatten på följande sätt
Skäl för bolagsskatt -------Skäl mot bolagsskatt
- Lands-specifik avkastning - Endast individer bär skatterna
- Agglomeration of benefits - Komplicerad lagstiftning
- Beskattning av utländska intressenter - Svårt att utkräva skatt - inte minst internationellt
- Administrativ enkelhet - Bolagsskatten utgör endast en obetydlig del av de totala skatterna
- Förhindrar sparbössebeteende - Bolagsskatten är redan en dinosaurie och kommer ändå att försvinna
I ett särskilt yttrande till rapporten (se nedan) anför jag, att jag delar rapportens påpekande att bolagsskattens beroende av föråldrade principer gör att den säkerligen inte överlever det 21 århundrandet. Inkomstbegreppet, hemvistprincipen, begreppet fast driftställe, armslängdsprincipen blir allt svårare att tillämpa. Jag ifrågasätter om det över huvud taget är möjligt att alls tillämpa dessa begrepp på ett objektivt och konsekvent sätt så att lika fall behandlas lika. Dessutom kommer sådana begrepp att förlora sin betydelse i en internationaliserad ekonomi karaktäriserad av mer och mer komplexa produktionsstrukturer och där en allt större andel av produktionsresurserna består av know how, IT, organiserandet av intellektuella färdigheter, nätverk osv. Ett skattesystem som baseras på uppskattning av värdeförändringen av sådana variabler kommer att kollapsa. Min slutsats är därför att det är bättre att överge bolagsbeskattningssystemet helt och hållet i stället för att försöka anpassa det till den förväntade gemensamma utvecklingen inom EU på de sociala och ekonomiska områdena.
Liksom CEPS-rapporten betvivlar jag att ett avskaffande av bolagsskatten bör behandlas på EU-nivå utan bör hanteras på nationell nivå. När fler och fler länder inser det paradoxala i att beskatta skapandet av ekonomisk styrka och - delvis på bekostnad av andra senfärdigare länder - drar nytta av den insikten, kan det mycket väl bli ett "race to the bottom". Vi ser just nu en våg av bolagskattesänkningar över Europa - inte minst öst-Europa med Estland som det mest flagranta fallet. Polen avser att successivt sänka skatten till 22 % år 2003, Irland till 12,5 % år 2003. Jag hoppas att EU ser detta som en positiv utveckling och accepterar den eller åtminstone inte motarbetar den.
Jag kommenterar dessutom i mitt särskilda yttrande vissa av rapportens ovan berörda synpunkter på bolagsskattens berättigande. I och för sig delar jag synpunkten att även bolagen bör betala för utnyttjandet av samhällets infrastruktur och resurser som är specifika för det land där de är verksamma. Men jag menar att företagsinkomsten, vinsten, är ett dåligt surrogat som skattebas. Det finns inget samband mellan vinst och utnyttjande. Även förlustföretag utnyttjar dessa resurser. Det är särskilt upprörande att dessa ekonomiska parasiter som tär på redan skapade resurser inte betalar alls för sin existens och än mindre för den skada de vållar.
Jag delar rapportens uppfattning att företagen är effektiva verktyg för skatteuppbörden, men det utgör inte något skäl att beskatta vinsten. Däremot lämpar sig företagen mycket väl för uppbörden av löne(inkomst)skatter, löne(kostnads)skatter, moms och punktskatter, men det är en helt annan sak.
Även argumentet att bolagsskatten förhindrar att skattskyldigas arbetsinkomster omvandlas till skattefria bolagsinkomster vill jag ifrågasätta. Är det så farligt att var och en skaffar sig ett eget pensionssparinstitut? Är inte det ganska bra egentligen? Det är klart att om man - såsom fallet är i Sverige - beskattar avkastningen av pensionskapital måste även sådana privata sparbössor beskattas. Men det borde inte vara så svårt att definiera sådana företag och beskatta dem för deras verkliga eller - såsom sker i Sverige - deras schablonberäknade avkastning. Lån från sådana bolag bör givetvis räntebeläggas - annars bör beskattning ske av det räntefria lånet.
Avslutningsvis ifrågasätter jag användningen av själva ordet "inkomstbeskattning" av bolag. Begreppet indikerar att skattebasen på något sätt är jämförbar med hushållens beskattning av sina inkomster. Jag vill i stället använda begreppet "vinst". Denna är ett mått på effektivitet i uppbyggandet av ekonomiska resurser som skapats i bolagssektorn, som en följd av företagens enda syfte, nämligen att förse individer med varor och tjänster i en alltmer kapitalkrävande ekonomi. Hushållsinkomster, däremot, är basen för privat konsumtion. Beskattning är inget annat än att förhindra att de individuella produktionsfaktorägarna - löntagare och kapitalägare - får konsumera hela värdet av avkastningen av sina insatser utan att den del av denna ersättning kanaliseras till offentligtanställda och till dem som av olika skäl inte bidragit, barn, sjuka, studerande, sjuka och pensionärer. Något annat finns inte att fördela i det långa loppet. Därför är produktionsfaktorersättningen, dvs lön och aktieutdelning, de enda hållbara skattebaserna. Eftersom hushållens inkomster konsumeras till största delen kan i stort sätt samma bas träffas med en allmän konsumtionsskatt (moms).
Ett sammandrag av CEPS-rapporten finns på www.CEPS.be. Klicka på Commentary och rulla till November 1999.
Comment from Niclas Virin
Many suggestions have been launched, the most elaborate and creative one being The Home State Tax Model (HST). The others I think are more or less varieties of a common base model discussed over and over again.
The merits of a common system would be that the problem of transfer pricing and off setting of losses would be solved. Important indeed, but there are a number of other problems to be solved, mainly associated with the fact that the business tax rules need to be extremely complicated to match different needs and politic aims and still more complicated because the economic reality is so complex. That makes the business tax system a risk of the rule of law because nobody can master the whole regulatory system. A number of important legal concepts are not possible to recognise in real life. The courts can not treat similar cases alike. Business decisions are delayed because tax considerations have to be made at great cost or even distorted because of regard to tax effects.
I think that there is a common belief that business taxation is indispensable. Not only to avoid economic discrimination between business income and salary income but also because otherwise a part of the economic float will evade taxation.
That is wrong! Business income (profit) and household income (salary and dividends) are not comparable. Profit is the creation and accumulation of new resources (capital) whereas household income is the measure of everybody's contribution to the common production and base for individual consumption and abstention from consumption (taxation) in favour of common consumption and needing individuals.
And the taxation of businesses is not at all necessary to prevent tax base erosion. The tax base profit when kept within the boundaries of the company shell can be used only for the production of services and commodities. The undistributed profit represents investment and capital growth to be the stepping stone for future rise in welfare of mankind. The rise in capital value (accumulation of profits) will facilitate the future payment of salaries, which will be taxed in due time. The profit will (or should) be taxed when distributed and received by the shareholders or used for salary payments. So the whole of the only everlasting and genuine tax base, the result of people's efforts, will be taxed anyway. The disappearance of company tax revenue will be partly compensated by rising revenue from taxes on salary income and distributed profit. Today's overall tax burden of company profit taxes will then be carried by individuals in a direct form; today it is paid indirectly by reduced salaries and/or prices raised to compensate the enterprises for their tax payments. Nobody carries the tax burden of the companies but the individuals. Taxing businesses only means pretaxation and double taxation. In fact, the abolition of business taxation would solve the problem of double taxation of profits.
Taxation of businesses is (relatively) efficient only in primitive economic societies where private individuals are not possible to tax. In a modern economy individuals are possible to tax. The tax base is very easy to assess and everybody can see what he pays in return for public services. It is also very easy to collect direct from the employers. The taxing of business profits on the other hand is very complicated, harmful to economic development (tax on capital formation), and unnecessary for the prevention of tax base leakage. It gives very little tax revenue: only some 3-6 percent of total revenue from taxes in developed countries.
So I repeat my opinion from the previous CEPS discussion round. The best solution to the problems we are discussing is to abolish business taxation altogether or at least encourage the present tax competition towards reduced company tax rates. Anyway that ought to be the opinion of the business society. It is encouraging to hear that the US Treasury Secretary, Paul O'Neill, according to an article i The Finacial Times May 19/20 2001 has said that "he absolutely wants to eliminate corporate income tax" and finds "one of the most important moves to be the abolition of taxation on companies".
To give a more thorough presentation of my opinion I enclose my manuscript to the article published in Tax Planning International Review Volume 26 Number 6 1999 issued by The Bureau of National Affairs. What I say in the article still represents my opinion. What could be added is that Estonia has abolished the taxation of undistributed profits, which has proved to be very stimulating on business activities. As a country held back in its economic activities during the Soviet regime it has every reason in the world not to impede economic growth. So why punish the accumulation of capital by taxing it?
• F.d. Allmänt Ombud för Mellankommunala Mål i Riksskatteverket
• F.d. bankdirektör, ansvarig för
skattefrågor i Handelsbanken
• F.d. ledamot av Skatterättsnämnden
i 20 år
• F.d. ledamot av Näringslivets skattedelegation
